A Ajuda Pública ao Desenvolvimento em 2023 - um aumento ilusório

Segundo os dados da OCDE, em 2023 a Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) atingiu o valor recorde de 223,7 mil milhões de dólares (um aumento marginal de 1,6% em termos reais), indicando, aparentemente, um aumento do financiamento para o desenvolvimento. No entanto, segundo o relatório da EURODAD de análise à APD em 2023, este valor recorde oculta grandes flutuações nos orçamentos e nas alocações de ajuda entre os países ricos. Apenas 24,2% do total da APD foi destinada aos Países Menos Avançados (PMA), ao mesmo tempo que a ajuda programada - ajuda que é destinada a apoiar os países do Sul Global a nível dos seus orçamentos e para ser utilizada nas suas prioridades de desenvolvimento - continua a diminuir, e que a ajuda ligada – que obriga os beneficiários a comprar bens e serviços do país doador – atingiu 12% do total.

Os países ricos continuam a falhar no cumprimento do objetivo de 0,7% do RNB, acumulando uma "dívida de ajuda" significativa que perpetua desigualdades no sistema financeiro global. As maiores reduções de APD registaram-se nos Estados-Membros da UE, com apenas quatro a atingirem a meta de 0,7% estabelecida – Luxemburgo (0,99%), Suécia (0,93%), Alemanha (0,82%) e Dinamarca (0,73%). No top 5 a nível global, inclui-se a Noruega (1,09%). Os Estados Unidos, conquanto sejam em termos absolutos o maior doador a nível mundial, destinam somente 0,24% do RNB à ajuda. 

Em 2023, mais de metade dos membros do CAD registaram uma redução na sua APD, incluindo alguns dos maiores doadores, como a França e a Alemanha. A Alemanha, por exemplo, embora seja um dos doadores do top 5 do CAD a nível do RNB, registou um decréscimo na ajuda de 0,83% em 2022 para 0,79% em 2023. No conjunto, a ajuda dos países da UE pertencentes ao CAD caiu 7,7% em termos reais. Para além disso, os países ricos atribuíram a si próprios 31 mil milhões de dólares (ou 29 mil milhões de dólares ajustados a preços de 2022) para cobrir custos de acolhimento de refugiados nos países doadores, o que corresponde a quase 14% da APD – o segundo valor mais alto já registado. Isto é, os países doadores pagam-se a si próprios no contexto da ajuda. As despesas com refugiados nos países doadores foram em 2023 o segundo sector com mais financiamento a nível da APD, à frente do investimento em infraestrutura económica, ajuda humanitária, ajuda multi-sectorial e produção. Em primeiro lugar, ficou o sector das infraestruturas sociais e dos serviços. Temos observado esta tendência desde 2019, com excepção do ano de 2021, com a ajuda humanitária a ocupar  o segundo lugar.

No caso de Portugal, em 2023, confirma-se a diminuição registada nos montantes canalizados pelo país, com o rácio a situar-se em 0,19% (muito abaixo dos 0,37% da média do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE). O rácio APD/RNB, tem oscilado nos últimos anos entre os 0,17% e 0,21% em 2022, ano em que se verificou o maior aumento desde 2013. Assim, em 2023, Portugal ocupou o 27.º lugar no total dos países doadores do CAD (31 no total) em percentagem do RNB, e o 24.º lugar em desembolsos efetivos em Grant Equivalent. Os valores mais elevados de 2022 decorreram da ajuda prestada na sequência do deflagrar do conflito na Ucrânia e do apoio aos países em desenvolvimento no combate à pandemia COVID-19. Portugal tem assim um longo caminho a percorrer para concretizar a meta com que se comprometeu, de alocar 0,7% do seu RNB à APD. Como a Plataforma tem defendido, importa que seja traçado um calendário de aumento da APD consentâneo com o compromisso assumido para garantir que Portugal contribui para o desenvolvimento global.

Uma das críticas do relatório da EURODAD é a influência da geopolítica na agenda da APD. Em vez de se concentrar na redução da pobreza e promover o desenvolvimento dos países mais pobres, a ajuda é frequentemente moldada pelos interesses de política externa dos países doadores. Isto leva a uma distribuição desigual, com maior foco em países de rendimento médio ou regiões estrategicamente relevantes, como a Ucrânia que pelo segundo ano consecutivo foi o maior destinatário de APD, recebendo 20 mil milhões de dólares – um aumento de 9% em termos reais.

A qualidade da APD também está sob ameaça. Apesar do compromisso assumido pelos países doadores de respeitar princípios como a apropriação pelos países beneficiários, a transparência e a responsabilização, a ajuda continua a ser frequentemente condicionada e sujeita a interesses comerciais dos países doadores. Em 2022, a ajuda ligada atingiu 19% da APD elegível, um valor alarmante que compromete a eficácia do financiamento ao desenvolvimento. Além disso, novas regras para contabilização de instrumentos do setor privado na APD incentivam uma maior canalização de fundos para o setor privado, em detrimento de financiamento direto aos países que mais precisam. Embora os Instrumentos do Setor Privado (ISP) não tenham aumentado de forma significativa nos últimos anos, estas novas regras podem dar aos países ricos a permissão para canalizar mais ajuda através dos ISP, colocando em risco os compromissos internacionalmente assumidos, especialmente no que diz respeito à transparência e responsabilidade da APD, particularmente na ausência de sistemas robustos de monitorização e due diligence para avaliar o impacto desses fluxos financeiros. 

Por outro lado, a inclusão do financiamento climático na APD é também uma questão problemática. Embora seja fundamental combater as alterações climáticas e cumprir os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), a redistribuição de fundos para projetos climáticos em detrimento de programas tradicionais de desenvolvimento pode prejudicar os esforços para a redução imediata da pobreza e dificultar o investimento  nos sistemas de educação e saúde.

Considerando toda esta informação, a EURODAD avalia que os valores e tendências da APD em 2023 refletem mudanças no comportamento dos países ricos, tanto em termos de políticas como de reporte, resultantes do processo de "modernização" da APD – um processo que durou uma década e ajustou as regras de reporte da APD, culminando em 2023 com o acordo sobre os ISP. O processo de modernização teve um impacto significativo na forma como a APD é reportada e medida, principalmente através da adoção da metodologia Grant Equivalent (elemento de subvenção - de caráter concessional - nos empréstimos expresso como um valor monetário). Além disso, alargou os critérios de elegibilidade da APD, passando a incluir fluxos e compromissos que, em circunstâncias normais, não cumpririam a definição de "caráter concessional", camuflando, assim, as reais intenções da ajuda.

Este é um momento decisivo para a APD, seja devido às mudanças nas regras de contabilização dos fluxos financeiros, aos volumes de ajuda ou à forma como esta é utilizada e a quem realmente dela beneficia, colocando em causa os consensos de 1970 e a própria legitimidade e filosofia da ajuda. A Ajuda Pública ao Desenvolvimento não constitui caridade, nem deve ser um recurso de política externa. A ajuda é um compromisso de solidariedade e de responsabilização por parte dos países mais ricos para com o Sul Global e um compromisso global assente na compreensão de um mundo partilhado, no qual todos os povos possam viver em condições de igualdade com os demais, livres de pobreza, da guerra e de exploração.

Os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável não poderão ser cumpridos com a contínua exclusão de largas secções da população mundial assoladas pelas mais diversas desigualdades e discriminações, as quais podem ser corrigidas caso haja vontade política a nível global. Esperamos que na 4ª Conferência Internacional de Financiamento para o Desenvolvimento (a decorrer em julho em Sevilha), estas questões possam ser abordadas, se repense a atual instrumentalização da APD e surja um movimento organizado para fazer da APD aquilo para o qual foi pensada originalmente, um mecanismo de solidariedade e de apoio ao desenvolvimento dos países mais pobres.